2.1 Aanleiding: de organische ontwikkeling van de digitale overheid
Sinds een halve eeuw zijn individuele organisaties de besluitvorming over de rechten en plichten van burgers gaan automatiseren. Zij speelden daarmee in op technologische mogelijkheden en de tijdgeest van snelheid en kostenbesparing. Vanuit de bestaande indeling van organisaties is die automatisering per organisatie losstaand opgepakt3. Het latere verbinden van computersystemen tot het huidige netwerk was daarbij geen bewust ontwerp maar een organisch gevolg.
Die automatisering bespaarde kosten en schiep nieuwe mogelijkheden. Een deel van die mogelijkheden is bewust gekozen en ontworpen, andere komen vrijwel als vanzelf. Zo kunnen we formulieren nu 24/7 insturen. Een belangrijke nieuwe mogelijkheid voor de overheid was het veel massaler kunnen ingrijpen in de samenleving. De grootschalige individuele besluitvorming, zoals we die nu kennen bij de inkomstenbelasting, of de kinderbijslag, was niet mogelijk geweest zonder automatisering van de besluitvorming.4
Overheden zijn vervolgens meer en meer verbonden via gegevensstromen, zeker – maar niet alleen – voor het nemen van eerdergenoemde geautomatiseerde individuele besluiten. De drijvende kracht daarachter is simpel. Gegevens verzamelen is kostbaar en gegevens hergebruiken is goedkoop. Hergebruik van gegevens is immers makkelijker te automatiseren dan gegevens verzamelen.
Die gegevensstromen verbinden uitvoeringsorganisaties met elkaar voor feitelijke en individuele gegevens, maar ook wanneer het gaat om data-analyse. Data-analyse in eenvoudige en complexe vormen wordt ingezet om een beeld te krijgen van de interactie van burgers met de overheid. Het ging (en gaat) in de praktijk meestal om het vinden van signalen die zouden kunnen wijzen op niet-naleving van de regels of fraude5.
In al deze gevallen werkt ICT als een hefboom. Het kostbare werk van de één wordt vele keren (her)gebruikt. Maar er zijn naast mogelijkheden ook onmogelijkheden ontstaan en serieuze problemen.
2.1.1 Problemen voor burgers
Op de eerste plaats zijn dat problemen voor burgers. Er zijn problemen met het corrigeren van gegevens, het kunnen voorzien en overzien van gevolgen6 en uitsluiting van rechten op basis van onvoorziene en/of arbitraire criteria7. Hierover is de afgelopen jaren veel geschreven in de literatuur8 en in de pers9, zeker sinds het toeslagenschandaal10. Digitalisering van de overheid blijkt iets wezenlijks te hebben veranderd. Zaken die vanzelfsprekend leken, vanuit het idee dat we allemaal vinden dat ze logisch en juist zijn, werden regelmatig onmogelijk. Fouten herstellen, recht op je eigen dossier, en weten waarop een besluit is gebaseerd11 – dat alles is niet meer als vanzelfsprekend mogelijk. Heel vaak zijn de functionele behoeften van burgers bij de digitale overheid – nodig om je recht te kunnen halen – niet geoperationaliseerd. Als een overheid gegevens had kunnen en moeten gebruiken, dan kan men zich daar toch niet op beroepen12. Ondertussen draait de bewijslast om13. Hierover is veel meer te zeggen, maar daarvoor verwijzen we naar eerdere publicaties14.
2.1.2 Problemen bij uitvoeringsorganisaties
Hoewel uitvoeringsorganisaties erop hameren dat we de gegevensuitwisseling nu echt op gang moeten brengen15, hebben ook zij problemen om grip te krijgen op die gegevens en hun uitwisseling. Door achterstallig onderhoud van hun software bouwen deze organisaties “technische schuld” op. Maar zij bouwen ook technische schuld op bij hun registraties, de begrippen en definities die daarin
gebruikt worden, de documentatie daarvan en het institutioneel geheugen bij hun medewerkers. Technische schuld is niet alleen een probleem in termen van toekomstige tijd en kosten, maar beperkt vooral de wendbaarheid van organisaties.
Ook klagen uitvoeringsorganisaties over de immer uitdijende wetgeving. Dat is deels terecht, want er wordt te weinig opgeruimd in wetgeving. Met name klagen uitvoeringsorganisaties over wetgeving die fijnmazig ingrijpt bij relatief kleine doelgroepen. Door automatisering van de besluitvorming is dit soort wetgeving op grote schaal mogelijk gemaakt. Dergelijke fijnmazigheid maakt wetgeving ingewikkelder en dientengevolge de uitvoering daarvan. De complexiteit die uitvoeringsorganisaties ervaren, vloeit echter mede voort uit gegevensuitwisseling. Hoewel er goede argumenten zijn voor meer gegevensuitwisseling, is ook deze trend gedreven door eenzijdige aandacht, met name voor efficiëntie. Er is weinig aandacht voor hoe we omgaan met twijfel en oordeelsvorming als gegevens onjuist lijken of blijken te zijn. Er is weinig aandacht voor correctie en herstel, zeker wanneer dit organisatiegrenzen overstijgt. En er is weinig aandacht voor de beheersbaarheid van gevolgen. Zo zijn er nog wel een aantal zaken te noemen. Gegevensuitwisseling leidt tot meer verwevenheid van wetten en de processen om ze uit te voeren. Zonder overzicht en zonder ideeën om met die verwevenheid om te gaan, leidt dit tot onvoorspelbaarheid en complexiteit, afhankelijkheden en (dus) beperkte wendbaarheid. Die gebrekkige wendbaarheid ervaren organisaties in de praktijk als (tijds)druk op elk project. En dat is weer een belangrijke oorzaak van de voortgaande opbouw van technische schuld.