Het interview met Charles Louis

We ontmoeten Charles Louis in Den Haag. Hij is daar om de Nederlandse vertaling van zijn boek te promoten. Zijn boek is al in 23 talen vertaald en in Nederland onder de titel "De Digitale Rechtsstaat". Het boek is enerzijds een geschiedenis – de ondertitel luidt "een kroniek van de digitalisering van Nieuwland" – en anderzijds een geestverruimende tocht is door het ontstaan van ideeën. De ideeën die Nieuwland tot de inspiratie hebben gemaakt die het nu is.

Veel of weinig veranderd?

Wat is er eigenlijk veranderd in Nieuwland, wil ik weten. "Enerzijds is er heel veel veranderd," begint Charles. "De vier overkoepelende ideeën, Nieuwlands organiseren, Nieuwlands registreren, Nieuwlands automatiseren en Nieuwlands normeren, heeft elke organisatie die onderdeel is van de staat in Nieuwland geraakt. Dat is waarom Nieuwland de eerste digitale rechtsstaat genoemd wordt. Het is die praktische kant waarom er zoveel aandacht is voor Nieuwland." En dat klopt. Van België, Denemarken en Estland tot aan Singapore toe komen overheden kijken naar de Digitale Rechtsstaat van Nieuwland. "Maar als je kijkt naar de uitgangspunten," vertelt Charles Louis, "dan is er eigenlijk heel weinig veranderd. Wat ze in Nieuwland belangrijk vinden en wat ze in Nieuwland ook echt als een plicht zien om waar te maken, zit al heel lang in ons denken. Dat geldt voor Nieuwland, maar ook voor Nederland." Charles zal - net als in zijn boek - vaker de vergelijking maken met Nederland, het land dat hij moest ontvluchten.

"Een idee als legaliteit is al honderden jaren oud. Waarom vonden we het destijds belangrijk om iets in de wet te zetten?" Charles laat nauwelijks een pauze vallen. "Om te zorgen voor kenbaarheid, zekerheid, voorspelbaarheid. De koning mag alleen je kop eraf hakken, als van te voren duidelijk is wanneer dat gebeurt. Als je dít doet, dan heb je een probleem. Dit soort dingen op papier zetten - en organiseren hoe dat op papier komt - om dat vervolgens de wet te noemen, is een middel. Een belangrijk middel, vanwege het doel, maar een middel. En onze middelen zijn veranderd. De middelen waarmee we de wet uitvoeren, maar zelfs de middelen waarmee we de wet vastleggen. De wet staat misschien ook nog op papier, want soms kan dat handig zijn. Maar de wet in de praktijk, de wet die geldt in de dagelijkse praktijk en waar mensen in eerste instantie mee te maken krijgen, die staat meestal niet meer op papier. Die is vastgelegd in beslisregels die computers kunnen uitvoeren. Dat is ook bij jullie in Nederland zo. Die wet is, zeker in termen van aantallen, meestal machine-uitvoerbaar. De beslissingen van de overheid, de feiten die daarbij in ogenschouw worden genomen en het handelen van de overheid is meestal handelen van de computer. Dat is geautomatiseerd, ten minste voor een groot deel. En dat heeft gevolgen. Want als het middel verandert, is het wijs om te kijken of en in hoeverre dat middel het doel nog dient. In essentie is dat wat ze in Nieuwland hebben gedaan: hoe kunnen we met grotendeels nieuwe middelen die zelfde waarden realiseren en misschien wel beter?" Charles laat een stilte vallen en kijkt me aan om te zien of ik hem nog volg.

Mij lijkt dit nog niet zo eenvoudig. Zijn we het er wel over eens wat die waarden zijn? "We verzinnen heel vaak nieuwe woorden, termen, frasen en metaforen. Zeker in beleidsstukken lijkt het wel eens een kunstvorm, om een nieuw woord te bedenken voor wat belangrijk was, is en nog lang belangrijk blijft. Denk aan "maatwerk", "betekenisvol contact" of "de bedoeling". Soms kan dat nuttig zijn. Meestal echter, staan die waarden al als normen in de wet en in internationale verdragen. Neem de beginselen van behoorlijk bestuur. Dat is wetgeving. En daaraan zijn decennia van jurisprudentie aan vooraf gegaan. Dat is een ethisch kader voor wat we juist en rechtvaardig vinden in situaties met grote machtsverschillen. Als het over een ander gaat voelen we dat niet altijd zo sterk, maar als het over onszelf gaat zijn we het er altijd erg mee eens. Dergelijke ideeën over rechtvaardigheid zijn breed gedeeld en zitten diep in onze cultuur. Ze zitten in ons denken. Waarom haalt iets de voorpagina van de krant? Waarom is iets een schandaal? Omdat we herkennen dat het afwijkt van een norm die we breed delen. Het zijn die ideeën waar ze in Nieuwland mee zijn gestart. Zoals de beginselen van behoorlijk bestuur, maar ook bijvoorbeeld het idee dat macht corrumpeert en dat de spreiding der machten daarom belangrijk is. In Nieuwland was er grote eensgezindheid over het feit dat wat we juist en belangrijk vinden niet zoveel veranderd is, maar dat tegelijkertijd alles veranderd is, tot de spreiding der machten aan toe, vanwege de digitalisering. En dus moeten we opnieuw nadenken over hoe we de uitkomsten organiseren die we wenselijk vinden. Voor Nieuwland begon dat met de meest onomstreden ideeën. Om vervolgens de vraag te stellen: hoe pakt dat uit in een wereld die digitaliseert? Uiteraard moet je kennis kunnen nemen van de wet, bijvoorbeeld. Maar kun je eigenlijk weten wat de wet in de praktijk is? Kan de rechter dat weten, of de wetgever? En uiteraard moet je kunnen weten wat de wettelijke gevolgen zijn van een handeling. Maar kan dat eigenlijk? Weet de overheid dat zelf wel? Het waren dat soort vragen die aanleiding gaven tot de reeks van veranderingen die we nu kennen als Nieuwlands organiseren, Nieuwlands registreren, Nieuwlands automatiseren en Nieuwlands normeren."

Nieuwlands organiseren

"Het werd snel duidelijk dat het antwoord op zulke vragen er helemaal niet was. Er was geen overzicht. We hadden geen idee! En tegelijk werd duidelijk dat er een hele wereld verstopt zat achter wat we maar 'de achterkant van de overheid' zijn gaan noemen. Een wereld van wetten die vertaald zijn in beslisregels. Een wereld van gegevensstromen tussen honderden organisaties. Een wereld die bepalend was voor wat er er kon en wat er gebeurde. Of het nu ging om wetswijziging die wetgever wilde of gegevens waarin een burger inzicht in nodig had, de achterkant van de overheid was bepalend. En toch was er geen overzicht en was niemand verantwoordelijk voor dat geheel. Een belangrijk element van Nieuwlands organiseren is de Wet gegevensboekhouding. Dat was de eerste belangrijke stap om daarin verandering aan te brengen."

De Wet gegevensboekhouding

"De Wet gegevensboekhouding is enorm geïnspireerd op hoe we met geld omgaan. Er was ooit een tijd, nog niet eens zo lang geleden, dat er helemaal geen overzicht was van hoeveel geld er werd uitgegeven over 'het geheel der wetgeving'. Dat geldt ook voor Nederland. Als je doelen wilt stellen voor het geheel, zoals begrotingsevenwicht, dan zul je overzicht moeten scheppen. De Wet gegevensbegroting doet dat, zoals de naam al zegt, met een boekhouding. Net zoals elk departement en elke uitvoeringsorganisatie een boekhouding bijhoudt van de centjes, doen we dat in Nieuwland ook met de registraties. Elke organisatie houdt bij wat ze zelf registreren, wat ze ophalen bij andere organisaties en voor welke besluiten of handelingen. De meeste boekhoudingen zijn geheel open. Ook jij kunt zien hoe de gegevensstromen lopen in Nieuwland lopen. Al die boekhoudingen zijn ook samen te voegen in een grote meta-boekhouding. Dat was de eerste stap naar Nieuwlands organiseren: het organiseren van overzicht. Dat was praktisch belangrijk, om sneller en beter inzicht te krijgen in de gevolgen van wetswijzigingen. Als je wilt weten hoe die uitpakken, is wel handig om te weten hoe die wetten verbonden zijn via gegevensstromen. En ook om vereenvoudiging mogelijk te maken was dat erg van belang. En in Nieuwland werd het ook principieel van groot belang gevonden. Het was ook het begin van beheersing. Want informatie is net als geld, organisatie of gezag: het is een macht op zichzelf. Wie niet beheerst waar die informatie gevolgen krijgt, omdat je dat niet eens weet, is niet in control. Het was daarom ook een stap richting het hervinden van democratische controle voor Nieuwland."

Checks-and-balances, kwaliteit en verantwoordelijkheid

"Dezelfde wet speelde ook een rol bij het vormgeven van de kwaliteit van het hergebruik van gegevens. Want hergebruik van gegevens kan belangrijke voordelen opleveren, zeker in termen van productiviteit of efficiëntie. Maar als je niet de voorwaarden schept om dat goed te doen, dan kan het ook grote problemen en kosten met zich meebrengen. Ook dat weten jullie in Nederland. Dus net zoals we bij geld vragen waar je het voor gebruikt en of je je doel ook hebt bereikt, vragen we dat ook bij gegevensgebruik. Er zijn kwaliteitseisen aan het gebruik. Veel van die eisen zijn enorm voor de hand liggend. Wie gegevens afneemt, moet ook een correctie kunnen verwerken. Niet meer dan logisch, maar dat was niet vanzelfsprekend. En een correctie verwerken, dat is ook weten wat de gevolgen zijn die je daar als organisatie in de tussentijd zelf aan hebt verbonden. Dat is nu gemeengoed. In Nieuwland hoeven burgers bij een fout niet langs alle individuele organisaties die een registratie hebben gebruikt. Het zijn kwaliteitseisen als deze die het recht op integrale correctie en herstel tot een vanzelfsprekendheid hebben gemaakt. Maar die kwaliteitseisen zijn ook van cruciaal belang geweest voor de andere veranderingen waarover we het straks hebben. Het is het fundament geweest voor het organiseren van verantwoordelijkheden en checks-and-balances en de voorwaarden daarvoor. Want met die wet is niet alleen overzicht geschapen, de verantwoordelijkheden zijn ook toegedeeld en het toezicht daarop."

Als Charles het zo zegt, klinkt het opeens erg voor de hand liggend. Overzicht is altijd noodzakelijk als je trefzeker invloed wil hebben. Overzicht op het niveau waarop de gevolgen zich manifesteren. Het is een les die we steeds opnieuw moeten leren. Ooit met geld op het niveau van de staat als geheel, nu met gegevens en de gevolgen op het niveau waarop die zich manifesteren. En basale kwaliteitsregels, zoals een fatsoenlijke boekhouding, maken dat een stuk eenvoudiger.

"Eén van de redenen dat de wet er heeft kunnen komen, is dat de meeste overheden dat ook wilden. Er was, net als in jullie land, grote behoefte aan vereenvoudiging én aan behoud van autonomie bij alle individuele overheidsorganisaties. Het was steeds duidelijker geworden dat gebrek aan overzicht vereenvoudiging in de weg stond. En dat autonomie in een wereld waarin organisaties zo verknoopt zijn via wetten en gegevensstromen alleen kon met overzicht én een andere visie op registreren. Maar dat is natuurlijk de tweede belangrijke verandering: Nieuwlands registreren."

Nieuwlands registreren

"Nieuwlands registreren is misschien het meest 'geestverruimende' onderdeel. We zijn zo gewend om registraties direct te verbinden met hun concrete gebruik, dat we bijna niet buiten die context kunnen denken. Zo deden we dat met kleitabletten en met papier. Omdat het nu eenmaal lastig was om kleitabletten universeel beschikbaar te maken, deden we dat ook niet. We dachten daarom ook niet na over waar die kleitablet aan moest voldoen of wat er op moest staan, mocht die ooit gebruikt worden voor iets heel anders. Je gebruikte die kleitablet in dezelfde context waarin die werd gemaakt. Dat werd al een klein beetje anders met papier, maar niet veel. Maar nadenken over de overgang naar een andere context is noodzakelijk wanneer we gegevens willen hergebruiken in tientallen of honderden andere contexten."

Ik heb nu al moeite om Charles te volgen en hij is nog nauwelijks begonnen. Charles ziet het aan me. "Wat we registreren is altijd verbonden aan het doel dat we nastreven. Als we jeugdbeleid maken, vloeit uit dat doel een grens voort: wanneer jeugdig, wanneer ouder? Andere overheden hebben andere wetten, andere verantwoordelijkheden, daarmee andere doelen en dus ook andere grenzen of criteria. Maar de betekenis van iets dat universeel klinkt, een adres bijvoorbeeld, verschilt afhankelijk van het doel. Daarom is een woonadres iets anders dan een fiscaal adres en heeft een briefadres andere criteria dan een postadres. Vaak overlappen die contexten. Ondanks de verschillen in definitie is de uitkomst vaak hetzelfde. Daarom is het aantrekkelijk om de gegevens van een andere organisatie te gebruiken voor jouw eigen processen. Voor de bulk van de burgers - dat deel waarvoor de betekenis overlapt - hoef je die gegevens niet meer in te winnen. Lastige is dat je niet weet wanneer en voor wie die betekenissen overlappen. Dat weet je niet, omdat je alleen de gegevens van die andere organisatie hebt. En als je ze zelf  uitvraagt, dan verlies je weer alle voordeel van het hergebruik van de gegevens van een ander. Of je moet het bij de burger neerleggen om te signaleren wanneer het niet juist is. Ook niet ideaal, althans, voor die burgers."

Het probleem is me nu duidelijk, maar het lijkt me ook onoverkomelijk. Hoe zou dit anders kunnen zijn? Het lijkt alsof Charles me ziet denken. Hij glimlacht. "Nieuwlands registreren begint met aandacht voor het verschil tussen registreren en interpreteren. We leggen doorgaans onze interpretaties vast. Stel een burger geeft een verhuizing door aan de gemeente. Dan is dat niet wat we vastleggen. De gemeente legt een verhuizing vast en wel door een nieuw woonadres te registreren. Het is een conclusie van de gemeente in de context van haar verantwoordelijkheid. Maar bij hergebruik zou je zomaar kunnen denken dat vastgesteld is dat iemand verhuisd is. Of dat we weten dat iemand daar woont. Dit betekent niet dat de gemeente zijn interpretatie en conclusie niet moet vastleggen, maar wel dat dit gescheiden moet zijn van het geregistreerde feit dat daarvoor de aanleiding was. Want in die conclusie zijn interpretatie, regelgeving en de lokale context helemaal met elkaar verstrengeld."

Het is me nog niet helder wat het oplost, maar ik laat Charles even praten. "Een tweede element is anders zichtbaar maken. In Nieuwland noemen we dat ook wel 'samen zien'. Wat de overheid vastlegt is zichtbaar te maken voor wie daar zicht op moet hebben. Wanneer je als burger toegang behoort te hebben tot gegevens, zie je als burger dezelfde gegevens als waar de overheid zich op baseert of gaat baseren. De gegevens staan als het ware als een tijdlijn tussen een organisatie en de burger. Overheid en burger kunnen samen zien wat er heeft plaatsgevonden en tot welke conclusie dat heeft geleid. Zowel het geregistreerde feit als de conclusie zijn nergens anders vastgelegd dan daar, waar overheid en burger het beiden kunnen zien. Dat betekent niet dat de burger altijd alles kan zien wat de overheid vastlegt, maar laten we het nu even bij ons eenvoudige voorbeeld houden." Ik glimlach, omdat het zo eenvoudig klinkt, maar vermoedelijk niet zo eenvoudig is.

"Een derde element is anders gebruiken en interpreteren. Voor een andere organisatie is de conclusie van de gemeente vaak helemaal niet zo interessant, omdat die conclusie is getrokken op basis van andere wetten en regels dan die gelden voor je eigen organisatie. De Kiesraad bijvoorbeeld wil wel een adres weten van de gemeente, maar kan niet concluderen op basis van de afwezigheid van een woonadres dat iemand niet kiesgerechtigd is. Het opvragen van zo'n adres is een praktische vraag. De Kiesraad moet dus samen met de gemeente nadenken over wat zij opvragen en hoe zij dat interpreteren in die nieuwe juridische context. Dat betekent enerzijds dat zij wel de woonadressen op kan vragen bij de gemeente. Dat doet ze met behulp van een 'leesmodel', een opdracht aan de registratie van de gemeente. Voor wie een woonadres heeft kan ditzelfde leesmodel ook voor die burger weergeven dat de Kiesraad in principe dit adres gebruikt voor het toesturen van het oproepbiljet. Ook dit kunnen ze samen zien, zonder dat het woonadres op een andere plaats wordt vastgelegd. Maar stel je hebt geen woonadres. Je gemeente heeft je om wat voor reden dan ook uitgeschreven. En het laatste dat je hebt laten horen was die adreswijziging. Ook dat kan de Kiesraad zien én laten zien met een leesmodel bij de gemeente. Misschien met daarbij de mogelijkheid om een ander adres op te geven, of de vraag of je je oproepbiljet ergens wilt ophalen. Want als je in de context van de Kiesraad mag stemmen, of je nu woonadres hebt of niet, dan interpreteer je de registratie van de gemeente anders dan de gemeente zelf. Je interpreteert het als een aanleiding om die burger te laten weten dat er een praktische vraag is. Dat is echt een andere manier van gebruiken en interpreteren."

"En áls de Kiesraad een woonadres gebruikt om jouw oproepbiljet aan toe te sturen, dan is dat een geregistreerd feit. Een geregistreerd feit met een verwijzing naar het leesmodel dat daarvoor gebruikt is. Dat leesmodel verwijst naar een geregistreerd feit bij de gemeente. Als je daarentegen een ander adres doorgeeft aan de Kiesraad, of je biljet komt ophalen, dan is dat ook een geregistreerd feit. Ook dat kun je samen zien. Wanneer de Kiesraad tenslotte een oproep stuurt naar dat adres, dan is dat wederom een geregistreerd feit. De Kiesraad kan - en moet soms – afwijken, en dat kan en zonder dat registraties worden gedupliceerd."

Opeens wordt me duidelijk dat dit een stap kan zijn om de tegenstelling te doorbreken tussen eenmalige vastlegging aan de ene kant en de rigiditeit, normalisering en verknoping van processen die dat aan de andere kant kan opleveren. Charles vertelt me dat hij daar in z'n persoonlijke leven ervaring mee heeft. Na zijn scheiding in Nederland, woonde hij kort in een camper. Een huis kon hij niet vinden. Wonen in een camper in Nederland bleek onmogelijk. Overal werd hij verjaagd. Omdat het zomer was, besloot hij van de nood een deugd te maken en op vakantie te gaan naar Frankrijk. Dat had hij beter niet eerlijk kunnen vertellen toen hij belde met de gemeente. ‘Oh u bent in het buitenland?’ Hij werd uitgeschreven uit de gemeentelijke basisregistratie. Een uitschrijving die daarna verbonden bleek met elk element van de lijdensweg die volgde. Zo kreeg hij een ongeluk met zijn camper om daarna te ontdekken dat zijn zorgverzekering met terugwerkende kracht was beëindigd. En een verzekering voor expats afsluiten - al was hij gewoon Nederlander - was ook een probleem, juist vanwege dat ongeluk. Het was maar één van de vele gevolgen die hij ondervond. Ook met zijn eenmanszaak ondervond hij problemen, waardoor het praktisch onmogelijk werd nog zijn geld te verdienen. De gevolgen leken grenzeloos. "Het was natuurlijk geen straf," zegt Charles, "maar zo voelde het destijds wel. De enige die me altijd heeft willen zien, zegt hij, is de Belastingdienst. Want inkomstenbelasting moest hij wel blijven betalen." Hij zegt het met een glimlach, het ligt nu ver achter hem als inwoner van Nieuwland.

Nieuwlands veranderen

Charles geeft me weinig tijd om dit te doordenken. Ik moet het boek maar lezen, want hij wil zijn hoofdlijn voortzetten. "Een laatste element van Nieuwlands registreren is Nieuwlands veranderen. Alles wat nu gemeengoed is in Nieuwland, was nooit tot stand gekomen zonder anders veranderen. Het feit dat oud naast nieuw konden bestaan, juist vanwege het duidelijke onderscheid tussen registreren en interpreteren, heeft deze verandering haalbaar gemaakt. Niet elke organisatie moest tegelijk veranderen of in hetzelfde tempo. En binnen organisaties konden onderdelen ook onafhankelijk van elkaar worden vernieuwd. Dit heeft het allemaal veel beheersbaarder gemaakt. En misschien belangrijker: veel weerstand weggenomen."

"Maar uiteindelijk gaat het natuurlijk om wat hiermee is bereikt. Het veel beter vastleggen van de rechtstoestand. In Nieuwland is dit een onderdeel geworden op universiteiten en hogescholen onder de naam 'chronolexografie'. Een moeilijk woord, maar de kern hiervan is dat er een stroom van gebeurtenissen is door de tijd. Daarin moet niet alleen plaats zijn voor besluiten, maar ook voor waarnemingen en handelingen. Handelingen bijvoorbeeld die uitvoering geven aan een deel van dat besluit, zoals een betaling. En daarin moet plaats zijn voor de wet zelf. Ook de wet is geen statisch gegeven, maar een context die door de tijd verandert. Daarin moet enerzijds plaats zijn voor zekerheden, zoals wat is wanneer gebeurd. Maar anderzijds zijn geregistreerde feiten geen absolute waarheid - zeker niet voor andere organisaties - en zijn vooraf bedachte categorieën geen grenzen die je met administratief geweld oplegt aan de werkelijkheid. Het is een jong vakgebied, dat vooral geïnspireerd is door de geheel andere eisen die een overheidscontext stelt aan registraties. Het is tevens de basis voor Nieuwlands ontwerpen van systemen en processen, het derde belangrijke idee. Nieuwlands ontwerpen is een manier om recht te doen aan de functionele behoeften van de burger, maar ook van de andere staatsmachten, de rechtspraak en de wetgever."

Nieuwlands ontwerpen

Het klinkt alsof in Nieuwland alles digitaal is. Is dat zo? En is dat niet precies het probleem? Is dat niet waardoor de menselijke maat verloren gaat? "Het klopt dat in Nieuwland het uitgangspunt is dat alles digitaal kan. Maar dat is wat anders dan dat alles digitaal moet. Onderdeel van Nieuwlands ontwerpen is dat alles aanpasbaar is waar nodig. Elk onderdeel van systemen en processen moet door de mens overgenomen kunnen worden. Dat is noodzakelijk, omdat simpelweg niet alles zonder mensen kan worden waargenomen, vastgesteld of gewogen. Heel vaak kan dat wel. En voor de meeste gevallen is het prima om niet alles te beoordelen en een 'redelijke termijn' standaard op een bepaald aantal dagen te stellen. Maar niet altijd. En als er oordeelsvorming nodig is, of menselijke waarneming, dan doen we in principe de kleinste interventie. Precies daar waar een digitale uitvoering tekort schiet, omdat oordeelsvorming nodig is of menselijke waarneming, daar vult de mens het systeem aan. We hebben ontdekt dat grote problemen van burgers, vaak zijn begonnen met een kleine inflexibiliteit. Die inflexibiliteit hebben we weggenomen."

"Nieuwlands ontwerpen spreekt misschien het meest tot de verbeelding van mensen. Zeker de onderdelen ontwerpen voor de burger, ontwerpen voor de rechtspraak en ontwerpen voor de wetgever. Maar het begon bij het vorige punt, ontwerpen voor de werkelijke wereld. Vroeger startten we bij het ideale geval, voor de organisatie. Bij een proces zoals we dat als organisatie het liefst zouden willen zien. Een burger die daaraan niet voldeed, noemden we een uitzondering. Heel vaak was dat ten onrechte. Die burger had misschien alles goed gedaan en kon volledig binnen de wet iets vragen of handelen, maar wij hadden het niet voorzien. We hadden er geen vakje voor. Onze systemen en processen schoten tekort, maar we noemden die burger de uitzondering. Vaak met enorme administratieve lasten voor mensen in een lastige situatie als gevolg. Nu starten we juist bij wat we vroeger een uitzondering zouden noemen. Het meest lastige geval, waarbij alles handmatig moet. Niet om vervolgens die uitzondering te automatiseren of te automatiseren voor de uitzondering, in tegendeel. Zelfs in het meest uitzonderlijke geval, zijn de meeste stappen in de afhandeling helemaal niet zo afwijkend. We beginnen met het automatiseren van die onderdelen. Zo gaan we verder tot ook wat in de literatuur 'de happy flow' heet, in principe geautomatiseerd wordt afgehandeld. Maar we blijven testen dat de oorspronkelijke stroom, die deels handmatig werd gedaan, naast de geautomatiseerde systemen en processen kan blijven bestaan. En naast is eigenlijk niet het goede woord. Het is vrijwel nooit nodig om het hele proces handmatig te doen. Het is juist dat elk onderdeel in de geautomatiseerde stroom wel eens om mensenwerk kan vragen. Dat is waarop we testen, dat elk onderdeel een handmatige interventie ondersteunt. Dat is ontwerpen voor de werkelijke wereld. We willen geen systemen ontwerpen die gelijke gevallen vereisen. We zijn ons bewust van het feit dat wij de grenzeloze diversiteit in de wereld niet vooraf kunnen bedenken. En dus moeten we voorkomen dat onze systemen bepalen wat er kan of mag bestaan in de wereld. Ontwerpen voor de werkelijke wereld is erop gericht om mensen niet administratief uit te sluiten, simpelweg door ons eigen beperkte voorstellingsvermogen."

Ontwerpen voor de burger

Door wat hij vertelt moet ik denken aan Herman Tjeenk Willink. Ook hij zei ooit dat digitalisering er makkelijk toe leidt dat gelijke behandeling verwordt tot het vereisen van gelijke gevallen. "Het mooiste deel van Nieuwlands ontwerpen is ontwerpen voor de burger, ontwerpen voor de rechtspraak en ontwerpen voor de wetgever. Herinner je je dat ik zei dat Nieuwlands registreren de registratie als het ware tussen overheid en burger zet, zodat ze die samen kunnen zien? Daarop bouwt het principe van ontwerpen voor de burger verder. Ook de wet is een registratie. Met de wet bedoelen we dan niet alleen het wet zelf, algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen, maar ook het uitvoeringsbeleid en de vertaling van de wet in machine uitvoerbare instructies. In Nieuwland is de wet zoals die wordt uitgevoerd beschikbaar, net zoals andere gegevens. Ook dat is samen te zien. De burger kan zien hoe de wet wordt uitgevoerd in de praktijk. En dat levert niet een soort principiële transparantie op, daar kun je als burger in Nieuwland ook heel praktisch wat mee."

Even kan ik me niet aan de gedachte onttrekken dat me dat zou verbazen. Maar Charles gaat verder. "Omdat zowel jouw gegevens beschikbaar zijn als de regels die individuele organisatie toepassen, is het makkelijk om software te maken die direct kan laten zien hoe je er voor staat als burger. Denk bijvoorbeeld aan inkomstenbelasting. Al heb je nog zo'n ingewikkelde situatie met wisselende inkomsten én een uitkering, de beschikbaarheid van zowel jouw gegevens als de wet als gegeven kan je volledig inzicht en overzicht geven. Een app op je telefoon kan bij al die organisaties tegelijk opvragen hoeveel ze jou hebben betaald en hoeveel heffingskorting is ingehouden. Maar die die app kan ook opvragen welke beslisregels daarop van toepassing zijn. Want ook de wet in de praktijk is beschikbaar. Je kunt direct in een grafiek zien, hoeveel loonbelasting is ingehouden, hoeveel van jouw heffingskortingen is gebruikt en welke belastingaanslag je mag verwachten aan het eind van het jaar. In Nieuwland was het vroeger onmogelijk om vooraf te weten hoeveel belasting je moest betalen als je meer dan één bron van inkomsten had, of om dat achteraf na te rekenen. In Nederland is dat volgens mij nog zo. Maar in Nieuwland kun je zelfs aan de Belastingdienst bewijzen hoeveel belasting je moet betalen, nog voordat je je aangifte moet doen. Dat komt omdat de registraties in het midden staan. Het zijn dezelfde gegevens waarmee je rekent, dezelfde regels, als waarmee de Belastingdienst rekent. Die registraties worden bovendien altijd verstrekt met zekerheden. Want als overheden erop mogen vertrouwen, dan mag jij dat als burger ook."

Ik begin nu te zien wat dat vastleggen van de rechtstoestand praktisch kan betekenen. Je weet precies wat er gaat gebeuren, omdat beschikbaar is wat de wet is zoals die nu geldt, inclusief de wet in de praktijk. Omdat beschikbaar is wat er al betaald is door een UWV of een SVB aan de Belastingdienst. Nog voordat een besluit inkomstenbelasting is genomen weet je precies wat er is gebeurd, wat er gaat gebeuren en waarom. Ik realiseer me ook dat je dit als burger zelf opvraagt. En dat er dus geen discussies zijn over de AVG. Het is bovendien allemaal informatie die toch al beschikbaar zou moeten zijn. Eenvoud en inzicht, zelfs over zoiets grenzeloos ingewikkelds als de wirwar van inkomenswetten en inkomstenbelasting met bijbehorende ingewikkelde heffingskortingen. Ik kan me nu voorstellen dat het kan. En ik begrijp nu de belangstelling.

"Je begrijpt nu misschien ook waarom pro-actieve dienstverlening geen onderwerp van gesprek is in Nieuwland. Het lastige van pro-actieve dienstverlening in de sterke vorm is natuurlijk niet dat je iemand ongevraagd een uitkering geeft. Het lastige is dat iemand daarbij ook ongevraagd verplichtingen krijgt. Verplichtingen die vroeger onduidelijk en intransparant waren. Maar juist door de toegankelijkheid van de wet in de praktijk, kunnen mensen zowel zien en simuleren hoe het uitpakt als inzicht krijgen in hun verplichtingen. Zaken die elke burger over het hoofd zou zien als verplichting, zoals een afwijkende rente-aanpassing van je pensioenfonds, worden nu zichtbaar, inclusief het feit dat dit onder je informatieverplichtingen valt als burger. De focus in Nieuwland heeft niet gelegen op doenvermogen, maar op doenbaarheid. Daardoor is er een stuk minder doenvermogen nodig. En dat wil eigenlijk iedereen."

Ontwerpen voor de rechtspraak

"Maar het houdt niet op bij burgers. In Nieuwland werd digitalisering niet gezien als een overheidsvraagstuk, maar als een vraagstuk van staatsinrichting. Ook in Nieuwland was het zo, dat de digitalisering had gezorgd voor disbalans. Vooral de uitvoerende macht had de digitalisering weten te gebruiken als een hefboom voor het handelen. Voor de rechtspraak was tot voor kort ontoegankelijk wat de wet in de praktijk was, welke gegevens precies gebruikt waren voor een besluit en welke handelingen in de voorbereiding tot dat besluit hadden geleid. Ontwerpen voor de rechtspraak is ook gestoeld op dat idee van samen kunnen zien, omdat de registratie op eenzelfde manier tussen de rechtspraak en de uitvoering staat. In een individuele zaak kan de rechter inzicht krijgen in de registraties, precies zoals de uitvoering die heeft gebruikt. De achterkant van de overheid is ook hier de voorkant geworden."

Wederom denk ik weer even hoe vanzelfsprekend het eigenlijk is. Charles begon niet voor niets met te zeggen dat de uitgangspunten eigenlijk niet veranderd zijn. Dat een rechter toegang moet hebben tot de wet is altijd vanzelfsprekend geweest. Maar nu realiseer ik me dat de rechter helemaal geen toegang had tot de wet, althans, niet tot de wet in de praktijk. De wet zoals die werd uitgevoerd zat diep verborgen in systemen van organisaties. "Precies, zegt Charles. De rechtspraak kan nu ook zien hoe de uitvoering de wet standaard interpreteert. En de rechtspraak kan zien of en hoe een correctie daarop, door de rechtspraak, z'n weg heeft gevonden. Of niet. En in het individuele geval, heeft de rechter ook toegang tot de geregistreerde feiten in die zaak. Dat maakt ook dat de nu onzichtbare voorbereiding van een besluit getoetst kan worden. Dit heeft gezorgd voor herstel van de balans in dit deel van de trias."

Ontwerpen voor de wetgever

"Die toegang tot de wet als geheel, is ook voor de wetgever zelf belangrijk. Ook hier was er in Nieuwland, zoals ook bij jullie, sprake van een grote disbalans. De wetgever dat is in Nieuwland, net als in Nederland, niet alleen de volksvertegenwoordiging. De meeste wetten worden gemaakt door beleidsambtenaren op ministeries. Maar beiden hadden eigenlijk nauwelijks toegang tot de wet als geheel. Het was teveel en niet beschikbaar op een manier die zich leende voor ondersteuning. Daar heeft de beschikbaarheid van de wet in z'n machine-uitvoerbare vorm een grote rol gespeeld. Net zoals voor burgers een eenvoudige app de wet en je gegevens bij alle organisaties bij elkaar kan brengen, zijn er ook voor de wetgever systemen en processen gekomen die de wetgever ondersteunen. De enorme verwevenheid van wetten, maakte het vroeger onmogelijk om te weten hoe een wetswijziging zou uitpakken in de praktijk. Maar nu kan zichtbaar gemaakt worden waar die wetswijziging doorwerkt. Ook voor de vereenvoudiging van wetgeving heeft dat een grote rol gespeeld. Want dit probleem speelde ook voor de uitvoering, al verwacht je dat misschien niet."

Ontwerpen voor de uitvoering

"Ook voor individuele uitvoeringsorganisaties was het grootste deel van de wet ontoegankelijk. Ze hadden misschien zicht op hoe zijzelf de wet interpreteerden en operationaliseerden, maar niet hoe hun collega-organisaties dat deden. En juist wanneer die wetten op elkaar inwerken, zoals bij inkomsten en belastingen, en door heel veel verschillende organisaties worden uitgevoerd, was het ook voor hen vaak onduidelijk hoe wetswijzigingen uitpakken. Dat zorgde ervoor dat voorstellen voor vereenvoudiging vaak niet werden gedaan, vanwege de onzekerheid over hoe dat uitpakt. Net als de wetgever kunnen ze dat nu zien, omdat ze de wet, zoals die wordt uitgevoerd, samen kunnen zien."

Ook nu moet ik weer terugdenken aan Charles woorden aan het begin. Alles is veranderd door digitalisering en hoe dat vraagt om opnieuw te doordenken wat de voorwaarden zijn om je idealen te realiseren. Het is ook wonderlijk dat een idee als Nieuwlands registeren dat bedacht is om de verwevenheid van wetten en werkelijkheden te ondersteunen, het tevens mogelijk heeft gemaakt om te vereenvoudigen.

Nieuwlands normeren

"Waar ik aan voorbij gegaan ben," zegt Charles, "is Nieuwlands normeren. Maar deels is dat ook een voorwaarde geweest om onze nieuwe digitale rechtsstaat mogelijk te maken. Dat begon met de wet zelf normeren en organiseren. Er was simpelweg geen mogelijkheid om hiërarchie aan te brengen in de wet. Om sommige wetten wat zwaarder te laten wegen dan andere. Maar de wetgever moet ook zichzelf binden. Dat is essentieel, omdat sommige wetgeving een interface is, een schakel die verbinding mogelijk maakt tussen verschillende werelden. En sommige wetgeving zorgt voor eenheid en overzicht, maar alleen als je je daaraan houdt. Beide zaken gaan een stuk makkelijker als die sleutelwetten wat zwaarder wegen én een vertegenwoordiger hebben in het ambtelijk apparaat. De wet is vaak als een infrastructuur en iemand moet het belang daarvan vertegenwoordigen of er komen – net als bij fysieke infrastructuur – gaten in de weg. Informatieverplichtingen voor burgers, die wil je niet in tientallen wetten hebben staan in evenzoveel vormen. Hergebruik van geregistreerde feiten, hoe je dat doet en welke uitzonderingen daarop zijn, dat wil je niet overschrijven in allerlei sectorwetten op evenzoveel manieren. Als je wilt digitaliseren en als je wilt hergebruiken, dan vraagt dat ook om een zekere discipline van de wetgever. En dat moet je niet laten bij een goed voornemen. Dat moet je organiseren."

"Een ander element van Nieuwlands normeren is zien dat informatie een macht is. Een macht die, vanwege het brede hergebruik, eerder niet bestond. Nu kan één gewijzigd gegeven een hele wereld van organisaties in stelling brengen. Dat is een enorme macht, waartegen nauwelijks bescherming was vroeger. Er werd alleen gekeken naar het rechtsgevolg in één besluit, bij die organisatie. Omdat de doorwerking over het hoofd werd gezien, werd in feite een hele categorie feiten en gevolgen over het hoofd gezien. Dat heeft tot een aantal belangrijke principes geleid, die samen het idee van Nieuwlands normeren vormen. Er is in Nieuwland rechtsbescherming tegen (straf)maatregelen, ongeacht de zin waarin ze bestraffend zijn. Dat is een belangrijk uitgangspunt. Het gaat er niet om of het een straf heet te zijn, maar of het uitwerkt als een straf en of dat proportioneel is. Rechters mogen rekening houden met doorwerking en mogen corrigerend optreden, al is het geen rechtsgevolg op dat moment of bij die organisatie. In Nieuwland staat de correctheid van de rechtstoestand altijd voorop. Daarbij helpt natuurlijk dat de rechtspraak nu ook kan zien, hoe één gegeven kan doorwerken, omdat de wet in de praktijk toegankelijk is geworden. En natuurlijk het bekende recht op integrale correctie en herstel. Dat is nu geen probleem meer, door de wijze waarop we de zaken in Nieuwland geregeld hebben, maar het is nog altijd een symbool. Een symbool van 'noblesse oblige', dat als je zaken op een bepaalde manier wilt organiseren voor jezelf als overheid en je maakt dat ondoorgrondelijk, dat je daarmee ook de verantwoordelijkheid hebt om de gevolgen daarvan op te lossen. Maar die ondoorgrondelijkheid, daar zijn we gelukkig vanaf."

Het boek van Charles Louis is naar verwachting binnenkort verkrijgbaar in Nederland.