7.3 De informatie-infrastructuur als staatsinrichting
Wetgeving waarmee Nieuwland de informatie-infrastructuur organiseert heeft een bijzondere status. Belangrijke reden daarvoor is het bewustzijn in Nieuwland dat de informatie-infrastructuur een fundament is van de staatsinrichting. Hoe staatsmachten en organisaties daarbinnen zich tot elkaar verhouden en op systeemniveau problemen kunnen oplossen, is afhankelijk van afspraken waarop organisaties, maar ook de samenleving zelf, moeten kunnen rekenen op langere termijn.
7.3.1 Hiërarchie in wetgeving
Regelgeving gaat niet alleen over wat we juist en onjuist vinden in onze samenleving. Veel vaker gaat het om afspraken om ons gedrag te coördineren. Regels kunnen – onder voorwaarden – de infrastructuur van samenwerking zijn47. Ze maken samenwerking mogelijk, zonder overleg. Mensen of organisaties kunnen dan in hoge mate autonoom en onafhankelijk opereren en tóch gecoördineerd. Dat geldt voor wetten, maar dat geldt veel breder. Rechts rijden, de maten van een scheepscontainer, het zijn typische voorbeelden. Dit gaat mis wanneer regels inconsistent zijn of zo omvangrijk dat ze niet meer te bevatten zijn. Als we dus willen dat regels zo kunnen werken dat zij samenwerking faciliteren, moeten zij aan voorwaarden voldoen. Zulke regels moeten gekend zijn. En ze moeten gevolgd kunnen worden: ze moeten doenlijk zijn. Het organiseren van regels en het verzekeren dat precies dit mogelijk is en gebeurt, is daarom een terugkerend thema in allerlei vakgebieden, van sociologie tot technologie. In het algemeen is dit te benoemen als de spanning tussen specialisatie en coördinatie.
Nieuwland heeft willen leren van de werelden van standaarden en software, waarin allerlei vormen van hiërarchie zijn om regels te organiseren en met dit spanningsveld om te gaan, door in elk geval een basale hiërarchie te kunnen aanbrengen in wetgeving48. Want als er geen hiërarchie expliciet is benoemd, dan ontstaat die. Eerder gingen in Nieuwland – net als nu in Nederland – bijzondere wetten voor op algemene wetten, omdat het logisch lijkt dat de wetgever goed nagedacht heeft over dat bijzondere geval. Ook ging de latere wet voor op de eerdere wet, omdat het logisch lijkt dat de wetgever teruggekomen is op een eerdere positie. Deze vorm van hiërarchie ontwikkelt zich omdat het essentieel is voor het oplossen van tegenstrijdigheden. Maar deze vorm van hiërarchie kan problematisch zijn in een digitale staat, omdat alle andere middelen – organisaties, software, definities – zich moeten voegen naar de wet én tegelijk interoperabel moeten zijn.
Die interoperabiliteit – het vermogen tot samenwerken – vraagt om een zekere mate van consistentie. Of op z’n minst een mogelijkheid om inconsistenties te beslechten. En dan liefst niet na een lange tijd, maar ook direct bij de implementatie van een wet of wetswijziging. Want zo makkelijk als wij mensen iets herinterpreteren en begrijpen dat dezelfde woorden iets anders kunnen betekenen in een andere context, zo onmogelijk49 is dat met digitale technologie. Daarom bindt in Nieuwland de wetgever zichzelf ook procedureel. Een basale hiërarchie in wetgeving en met name de mogelijkheid om soms algemene wetten boven bijzondere wetten te laten gaan is noodzaak.
7.3.2 De Wet gegevensboekhouding
De Nieuwlandse Wet gegevensboekhouding legt een belangrijke basis voor alles wat in de eerdere hoofdstukken naar voren is gekomen. Deze wet regelt dat organisaties in Nieuwland de rechtstoestand vastleggen voor alle belanghebbenden. Deze wet regelt hoe zij zorgen voor het beschikbaar maken van de rechtstoestand voor alle belanghebbenden. Het is daarmee een voorwaarde voor het realiseren van zelfstandige toegang. Daarbij hoort de verplichting voor bron en afnemer tot het “samen definiëren” van de toegang tot de actuele rechtstoestand. Maar daarbij horen ook de kwaliteitseisen aan afnemers en handhaving daarvan, zoals de eis om correcties te kunnen verwerken met de daaraan gekoppelde plicht tot verstrekking wanneer de verwerking van gegevens goed geregeld is. De wet beschrijft de plicht tot het zo goed mogelijk respecteren van het onderscheid tussen vastleggingen, interpretaties en besluiten en de expliciete herinterpretatie in andere contexten. En uiteraard regelt deze wet de toegang überhaupt, de infrastructuur die zorgt voor koppelingen en de openbaarheid daarvan. Het gevolg – en belangrijk doel – van deze wet is overzicht van gegevensstromen en gegevensgebruik.
Het is dit laatste dat ervoor zorgt dat burgers kunnen weten waar gegevens gevolgen hebben. Zo kan ook de wetgever inzicht te krijgen in hoe wetgeving uitpakt. Door de standaardisatie en de inrichtingsprincipes van deze wet, heeft het realiseren van zulk overzicht ook niet geleid tot meer, maar minder administratieve “overhead” voor de staatsorganisaties in Nieuwland. Maar er zijn meer wettelijke afspraken, die door coördinatie zorgen voor zekerheid en kwaliteit op systeemniveau.
7.3.3 Informatie met zekerheid
Informatie wordt in Nieuwland geleverd met duidelijke zekerheden. Burgers kunnen zich ook daadwerkelijk beroepen op informatie die ze krijgen. Ze kunnen daarmee hun rechtstoestand aantonen en ze kunnen die informatie opslaan op een wijze waarmee ze later hun situatie kunnen aantonen.
Dat is bijvoorbeeld van belang bij het aanvragen van specifieke rechten, zoals een uitkering bij werkloosheid, ziekte of een handicap. Zoals eerder genoemd, zijn aan zulke rechten ook plichten verbonden. Precies dit maakte pro-actieve dienstverlening in een sterke vorm vroeger problematisch: je kon ongevraagd iets krijgen waar je niet op zat te wachten. En belangrijker: ongevraagd kreeg je daarbij ook allerlei informatieplichten met bijbehorende risico’s op boetes en terugvorderingen.
In Nieuwland kun je altijd relatief makkelijk aan je informatieplichten voldoen. Dat komt omdat burgers kunnen zien wat invloed heeft op hun inkomenssituatie en kunnen weten wat er onder hun informatieplicht valt. De combinatie heeft gemaakt dat pro-actieve dienstverlening in Nieuwland geen thema is. Niet alleen zijn aanvragen voor burgers eenvoudig omdat de eigen gegevens altijd beschikbaar zijn, burgers kunnen tevens zien wat de consequenties zijn.
7.3.4 Rechtsgevolgen van vervolgbesluiten
Omdat het vastleggen van een gegeven in de regel niet alleen het besluit kan bepalen, maar ook besluiten die daarop automatisch volgen, zijn de bevoegdheden van rechters uitgebreid. De rechtspraak kan in Nieuwland niet alleen zien welke rechtsgevolgen zullen volgen door de doorwerking van een gegeven of besluit, ze kunnen daar ook naar handelen en voorzien in de omgang daarmee. Vroeger kon het in Nieuwland voorkomen dat fouten in besluiten en beschikkingen bleven staan, zelfs als geen van de partijen betwistte dat er sprake was van
een fout en ze het eens waren over het juiste gegeven. Dat kon, omdat zo’n fout geen rechtsgevolgen had, bij het desbetreffende besluit. In Nieuwland staat de correctheid van de rechtstoestand altijd voorop.
7.3.5 Organisatie van besluitvorming over feedback
Een laatste manier waarop de wetgever zich bindt is via het organiseren van besluitvormingsprocessen. Lang werd in Nieuwland gedacht dat problemen (te) laat naar voren kwamen door een gebrek aan feedback, de grote afstand tussen werkvloer en management en vele andere redenen. Met enige reflectie bleek echter steeds opnieuw dat de feedback er was, lang voordat problemen tot schandalen werden. Het probleem was niet gebrek aan feedback, maar gebrek aan handelen naar feedback. En dus zijn in Nieuwland juist de besluitvor-
mingsprocessen over feedback georganiseerd, met als voorbeeld de financiële begrotingscyclus. Feedback leidt daarom in Nieuwland tot een besluit in plaats van jarenlang overleg zonder probleemoplossing.
Een typisch voorbeeld van zo’n feedback-cyclus is de formele bevoegdheid van uitvoeringsorganisaties om wetgeving terug te leggen bij de wetgever, wanneer die niet voldoet aan bepaalde vooraf bepaalde kwaliteitseisen. Inconsistenties waarvoor geen afwegingskader is, zoals harde koppelingen zonder mogelijkheid tot oordeelsvorming en impliciete of ongedefinieerde groepen: het zijn zaken waarover binnen een jaar uitsluitsel moet komen.
Handelen naar feedback heeft in Nieuwland geleid tot verschuiving van de focus. De focus in Nieuwland ligt niet op doenvermogen50. De veronderstelling is niet dat alles bij de staat goed geregeld is. De veronderstelling is evenmin dat een probleem wel moet voortkomen uit onvermogen van de burger als de eisen van individuele organisaties stuk voor stuk uitvoerbaar lijken voor burgers. In plaats daarvan moeten in Nieuwland eisen redelijkerwijs uitvoerbaar zijn, ook wanneer de eisen van vele organisaties samenkomen bij die ene burger. Alleen zo immers is het voldoen aan plichten, en het realiseren van rechten, te doen voor burgers. Door die focus is er tevens een stuk minder doenvermogen vereist.