Het verschil tussen naleving, toezicht, handhaving en dienstverlening en waarom dat belangrijk is
Waar gaat het over?
In een democratische rechtsstaat zijn burgers vrij, tenzij de wet hen bindt. Omgekeerd is de overheid in principe onvrij, tenzij dat wet haar bevoegdheden geeft. Naarmate de overheid dieper ingrijpt op het leven van burgers, zijn de bevoegdheden sterker wettelijk ingekaderd. Dat beschermt mensen tegen disproportioneel optreden.
Overheidsoptreden kan snel verworden als bepaalde rechtsstatelijke begrenzingen niet meer in acht worden genomen: dienstverlening is toezicht in vermomming en kan zelfs uitpakken als straf bij voorschot, terwijl rechtsbescherming daar niet op ingericht is. Daarom is een duidelijk onderscheid in soorten bevoegdheden van belang. Zonder dat lopen verschillende bevoegdheden in elkaar over en kunnen burgers stevig in de knel komen.
Wat is wat?
Naleving
Hieronder verstaan we het handelen van burgers en bedrijven conform de geldende regels. Dit wordt ook wel aangeduid als spontane naleving. Hoe hoger de spontane naleving, des te minder behoefte aan toezicht en handhaving.
Toezicht
In het Beleidskompas wordt toezicht omschreven als “het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen. Daarna wordt de informatie beoordeeld en kan worden ingegrepen als dat nodig is.”
In de Kaderstellende visie op toezicht uit 2001 (geactualiseerd in 2005) wordt toezicht (ook) breed omschreven: “Toezicht is het beoordelen of een handeling of zaak voldoet aan de eisen, en ingrijpen als dat niet het geval is.”
In de Algemene wet bestuursrecht zijn de bevoegdheden voor toezichthouders opgenomen. Het gaat bijvoorbeeld om het betreden van plaatsen, vorderen van inlichtingen en gegevens en het inzien van zakelijke gegevens en bescheiden en onderzoeken vna vervoermiddelen. Toezichthouders moeten op grond van een bepaling in eenformele wet zijn aangewezen door de Minister onder wie zij vallen. Zie bijvoorbeeld artikel 41 Alcoholwet.
Handhaving
In de twee aangehaalde definities van toezicht maakt het ingrijpen op basis van de beoordeling onderdeel uit van het toezicht. Corrigerend optreden kan ook worden onderscheiden van de beoordeling, dan hebben we het over handhaving.
In het Beleidskompas wordt handhaving als volgt omschreven: “Met handhaving bedoelen we de activiteiten van de overheid om te zorgen voor naleving van wetten en regels.”
Het Beleidskompas maakt daarbij onderscheid naar twee typen gedrag:
- Gedrag dat we niet zonder meer willen verbieden, maar wel reguleren. Als voorbeelden worden economische activiteiten, het wegverkeer en recreatie genoemd. Toezicht en handhaving vallen dan samen, aldus het Beleidskompas, want “beiden hebben als doel dat mensen zich houden aan de regels die de samenleving ordenen.” in dit geval is meestal sprake van bestuursrechtelijke handhaving.
- Gedrag dat we streng verbieden. In dat geval is handhaving meer gericht op bestrijding dan op naleving, aldus het Beleidskompas. Het gaat om opsporing, vervolging en berechting door (respectievelijk) politie, openbaar ministerie en de rechter. In dit geval wordt met name strafrechtelijk gehandhaafd. Hoewel handhaving primair gericht op is bestrijding, wordt aangegeven dat het ook gericht is op voorkomen van ongewenst gedrag, door een afschrikwekkende werking.
De vraag is waarom beoordelen en optreden zouden samenvallen als sprake is van regulering van gedrag, en gescheiden zouden (moeten) zijn als sprake is van gedrag dat we willen verbieden. Het lijkt conceptueel zuiverder om toezicht en handhaving in beide gevallen te onderscheiden. Ook bij de politie wordt onderscheid gemaakt tussen de toezichthoudende en de handhavende taak, waar verschillende bevoegdheden aan gekoppeld zijn.
Handhaving valt uiteen in twee vormen: bestuursrechtelijk en strafrechtelijk.
Bij bestuursrechtelijke handhaving worden de corrigerende maatregelen opgelegd door het bevoegde bestuursorgaan. Het kan gaan om het opleggen van een bestuurlijke boete (een punitieve of bestraffende sanctie), of om het opleggen van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang (een herstelsanctie).
- Bij een last onder dwangsom wordt de verplichting opgelegd om een overtreding geheel of gedeeltelijk te herstellen en tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
- Bij een last onder bestuursdwang wordt ook een verplichting opgelegd om een overtreding geheel of gedeeltelijk te herstellen, maar dan met de bevoegdheid van het bestuursorgaan om zelf het herstel te verrichten indien de last niet tijdig wordt uitgevoerd.
Deze vormen van handhaving zijn wettelijk uitgewerkt in hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht.
Bij strafrechtelijke handhaving worden de corrigerende maatregelen opgelegd door een specifiek daarvoor aangewezen instantie. Dat kan de politie of de officier van justitie zijn (boete respectievelijk strafbeschikking) of de rechter (boetes, taakstraffen, vrijheidsbenemende maatregelen). Oplegging door een specifieke instantie heeft te maken met beginselen van onze rechtsstaat, in het bijzonder spreiding van macht en rechtszekerheid.
De keuze voor bestuursrechtelijke of strafrechtelijke handhaving hangt samen met de aard van de wettelijke normen. Criteria voor de keuze tussen sanctiestelsels zijn opgenomen in het Beleidskompas, met name gebaseerd op het Raad van State-advies over sanctiestelsels uit 2015.
De rol van dienstverlening
De afgelopen decennia is de overheid zich steeds meer gaan opstellen als dienstverlener. Digitalisering was daarvoor een belangrijke drijver: via websites, portalen, social media en apps kunnen burgers informatie vinden, regelhulpen inschakelen, aanvragen doen en hun gegevens beheren. Dienstverlening ondersteunt mensen bij het verzilveren van aanspraken en naleven van verplichtingen, maar vermengt zich soms met toezicht en handhaving. En omgekeerd heeft toezicht en handhaving ook invloed op de dienstverlening die je krijgt.
Informatieportalen en websites zijn belangrijke informatiekanalen, maar je IP-adres vertelt ook waar je bent als je inlogt. Dat kan tot toezicht en handhaving leiden. Of je hebt je net ingeschreven in de BRP en je BSN in de brievenbus gekregen, en je merkt dat je niet via het portaal een toeslag kunt aanvragen maar naar de balie moet komen. De enorme hoeveelheid informatie die door digitale dienstverlening ter beschikking van uitvoeringsorganisaties staat, wordt met behulp van data-analyses omgezet in profielen op basis waarvan aanvragen, aangiftes e.d. worden geselecteerd voor controles.
Scheidslijnen tussen dienstverlening, toezicht en handhaving worden hierdoor diffuus. De vergaande bevoegdheden tot opschorting, terugvordering en andere ‘herstelsancties’, leveren zeer invasief overheidsoptreden op, vergelijkbaar met strafrechtelijke handhaving. De proceswaarborgen en rechtsbescherming zijn echter niet navenant.
Duidelijke scheidslijnen tussen dienstverlening, toezicht en handhaving zijn dus essentieel. In Nieuwland worden deze scherp getrokken.